行政壟斷 - 經(jīng)濟(jì)學(xué)的“政府壟斷”及“政府授予壟斷”
“行政壟斷”是中國特有的一個(gè)概念。在標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)學(xué)中，只有兩個(gè)術(shù)語，一個(gè)是“政府壟斷”，一個(gè)是“政府授予壟斷”。前者是政府直接行使壟斷權(quán)力（比如酒類專賣、煙草專賣），后者是政府將壟斷經(jīng)營權(quán)授予某一個(gè)企業(yè)。
中國所說的“行政壟斷”實(shí)際上就是包括了經(jīng)濟(jì)學(xué)的“政府壟斷”和“政府授予壟斷”。
概念
“行政壟斷”是中國特有的一個(gè)概念。“行政壟斷”最早出現(xiàn)在上個(gè)世紀(jì)的80年代，一位經(jīng)濟(jì)學(xué)者在討論社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的時(shí)候，使用了“行政壟斷”的概念。后來法學(xué)界一些學(xué)者感覺中國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象有別于西方國家的經(jīng)濟(jì)壟斷，于是借用了行政壟斷的概念，將行業(yè)壁壘、地區(qū)壁壘、政府限制交易或者強(qiáng)制交易、政府專有交易看作是行政壟斷。
其實(shí)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，條塊分割不僅具有合法性，而且具有必然性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于憲政體制不同，各個(gè)國家都或多或少地都存在著行業(yè)壁壘、地區(qū)壁壘、政府限制交易的情形。解決這些問題主要依靠完善民主憲政體制，通過建立更加有序合理的憲政關(guān)系，解決不同行業(yè)、不同地區(qū)乃至不同部門之間的貿(mào)易障礙問題。
在上個(gè)世紀(jì)的50年代之前，美國各個(gè)州的商事法律規(guī)則并不一致，為了解決這個(gè)問題，美國朝野設(shè)立了一系列商事法律規(guī)則統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，通過起草并且向美國各個(gè)州推銷統(tǒng)一的商法典，來消除貿(mào)易規(guī)則障礙。換句話說，美國聯(lián)邦國會(huì)并不因?yàn)楦髦荽嬖谥璧K貿(mào)易發(fā)展的不同規(guī)則，便用反壟斷法（或者反托拉斯法）來代替各個(gè)州的商業(yè)規(guī)則。各州都有權(quán)根據(jù)聯(lián)邦憲法的規(guī)定制定貿(mào)易規(guī)則，不能因?yàn)楦鱾€(gè)地方制定不同的貿(mào)易規(guī)則，便用反壟斷法加以制裁。
背景
中國是一個(gè)單一制的國家，法律的制定權(quán)歸全國人大及其常委會(huì)，各個(gè)地方機(jī)關(guān)無權(quán)制定民商事基本規(guī)則，更無權(quán)阻礙全國各地貨物的流通。如果地方部門制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章，阻礙商品流通，那么只能有一種解釋：地方權(quán)力機(jī)關(guān)已經(jīng)違反了國家的法律。對(duì)地方部門的違法行為，完全可以按照現(xiàn)行法加以制裁，沒有必要在《反壟斷法》中具體作出規(guī)定。
主要現(xiàn)象
在現(xiàn)實(shí)生活中，確實(shí)存在著政府機(jī)關(guān)合法壟斷現(xiàn)象。這些現(xiàn)象包括：
第一，政企合一的體制下特殊產(chǎn)品或者服務(wù)專營、專賣行為，譬如郵政局的郵政專營行為、煙草專賣局的煙草專賣行為等，這些帶有壟斷性質(zhì)的行為隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必然會(huì)產(chǎn)生變化。對(duì)這一方面的問題，可以通過修改專門法，譬如《郵政法》、《煙草專賣法》等來加以解決。
第二，國務(wù)院各部委機(jī)構(gòu)改革后，設(shè)立的行政性控股公司。這一類公司的設(shè)立具有歷史特殊性。事實(shí)證明，在完善法人治理結(jié)構(gòu)之后，這類公司應(yīng)當(dāng)盡快改造，要么變成行業(yè)協(xié)會(huì)，成為真正的民間組織；要么成為真正的集團(tuán)控股公司，承擔(dān)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的責(zé)任。
第三，國務(wù)院各部委設(shè)立的傳統(tǒng)國有公司。這類公司往往具有特定的經(jīng)營范圍，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代起到了一定的作用。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這些公司由于缺乏壟斷經(jīng)營的法律依據(jù)，所以絕大部分成為了真正的市場(chǎng)主體。只要這些公司不利用行政權(quán)力參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，那么就應(yīng)當(dāng)允許它們繼續(xù)存在。
第四，地方權(quán)力機(jī)關(guān)為了發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)某些產(chǎn)業(yè)或者某個(gè)企業(yè)的發(fā)展，利用紅頭文件的方式，限制外地產(chǎn)品進(jìn)入，或者阻止本地企業(yè)實(shí)行跨區(qū)域的聯(lián)合。對(duì)這類現(xiàn)象，我國《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》已經(jīng)作出了明確的規(guī)定，今后只要行政機(jī)關(guān)依照《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)地方部門限制競(jìng)爭(zhēng)行為加以處理，就可以減少甚至避免此類現(xiàn)象發(fā)生。
第五，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的行為。這是我國改革開放后出現(xiàn)的特有經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。由于國務(wù)院將主要國有公司歸并之后，統(tǒng)統(tǒng)交給國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)負(fù)責(zé)，所以，國資委擁有資產(chǎn)調(diào)撥、企業(yè)撤并、人事安排等一系列重大權(quán)利。將國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)的行為看作是一種行政壟斷，似乎有些牽強(qiáng)。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)作為出資人，當(dāng)然可以行使股東的一切權(quán)利。
但如果不對(duì)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的權(quán)利加以限制，那么有可能會(huì)出現(xiàn)新的行政性公司，破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。解決這個(gè)問題的最好辦法是，制定《國有資產(chǎn)法》，明確國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的地位，削弱國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)調(diào)撥國有企業(yè)資產(chǎn)的權(quán)利，將國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)變成一個(gè)純粹的監(jiān)事會(huì)，在全國人大授權(quán)的范圍內(nèi)，依法對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理。
反壟斷法中的有關(guān)規(guī)定
在起草《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的過程中，針對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)限制競(jìng)爭(zhēng)行為和公用企業(yè)利用優(yōu)勢(shì)地位阻礙競(jìng)爭(zhēng)的行為，立法機(jī)關(guān)已經(jīng)作出了明確的規(guī)定?！斗磯艛喾ā罚ú莅福┽槍?duì)這兩種行為重新作出規(guī)定，似乎是為了回應(yīng)社會(huì)各界對(duì)《反壟斷法》（草案）的批評(píng)。這樣的立法方式未嘗不可。今后可以修改《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，取消其中關(guān)于政府限制競(jìng)爭(zhēng)行為和公用企業(yè)濫用優(yōu)勢(shì)地位的規(guī)定，進(jìn)一步理順我國競(jìng)爭(zhēng)法律體系，建立相對(duì)完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)法律制度。
發(fā)展
中共十六大報(bào)告中明確提出要“打破行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖，促進(jìn)商品和生產(chǎn)要素在全國市場(chǎng)自由流動(dòng)”，其中并沒有提到行政壟斷的概念。行業(yè)壟斷的產(chǎn)生，既可能是由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，也可能是由于行政機(jī)關(guān)違法插手干預(yù)所造成的。解決行業(yè)壟斷問題，應(yīng)當(dāng)更多地借助于修改法律，發(fā)揚(yáng)民主等手段，而不應(yīng)該寄希望于通過反壟斷法解決問題。譬如，關(guān)于我國的郵政企業(yè)的專營范圍問題，完全可以通過修改郵政法，打破郵政企業(yè)壟斷，促進(jìn)我國郵遞業(yè)務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
《反壟斷法》應(yīng)當(dāng)成為反壟斷的基本法，但是要想徹底解決壟斷問題，必須制定一系列的配套性法規(guī)或者專門性法律，只有這樣，才能最大限度地發(fā)揮《反壟斷法》的作用。如果希望畢其功于一役，而沒有考慮到中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的特殊階段，那么立法進(jìn)程就會(huì)延誤，立法難度就會(huì)增加。當(dāng)然，通過制定《反壟斷法》，將各種壟斷因素都能考慮進(jìn)去，但在憲法體制尚需完善的今天，規(guī)范各種阻礙競(jìng)爭(zhēng)因素的《反壟斷法》可能永遠(yuǎn)無法出臺(tái)。所以，將《反壟斷法》的調(diào)整范圍局限于經(jīng)濟(jì)壟斷的領(lǐng)域，才是正確的選擇。
特征
主體—政府及其所屬部門
不能籠統(tǒng)地將“國家”稱為行政壟斷的主體，國家機(jī)關(guān)構(gòu)成在行政機(jī)關(guān)之外還有審判機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)。審判機(jī)關(guān)可能在政府的干預(yù)下做出維護(hù)政府所實(shí)施的行政壟斷的判決，但是，糾正審判機(jī)關(guān)的上述行為不屬于反壟斷法的規(guī)制任務(wù)，應(yīng)該由其他途徑解決，如訴訟法上的監(jiān)督程序。地方人民代表大會(huì)也可能制定地方性法規(guī)作為地方行政壟斷的依據(jù)，但對(duì)這些法規(guī)的合法性審查是由立法法規(guī)定的，不應(yīng)由反壟斷程序解決。
國家在非經(jīng)濟(jì)上的壟斷包括立法和司法。國家在經(jīng)濟(jì)上的壟斷與行政壟斷不同，國家壟斷依據(jù)的是國家政策，以國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律為依據(jù)?！皣覊艛嗉磭覚?quán)力和壟斷資本的結(jié)合”（文海興、王艷林《市場(chǎng)秩序的守護(hù)神——公平競(jìng)爭(zhēng)法研究》貴州人民出版社1995年版，第154頁）。
“國家壟斷一般是和國家在一定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向密切相關(guān)的，是國家對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種干予和保護(hù)?！保ㄎ暮Ｅd王艷林《公平競(jìng)爭(zhēng)法研究》貴州人民出版社1995年版第128頁）
政府包括從國務(wù)院到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各級(jí)行政機(jī)關(guān)，以及政府所屬行政機(jī)關(guān)。
違法行政
這里的違法主要是指行使行政權(quán)力沒有法律上的依據(jù)或違反法律依據(jù)。依法行政要求行政權(quán)是法定的，行政權(quán)力的行使要有法律依據(jù)。
原因
中國改革開放以來，市場(chǎng)化程度不斷提高，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也在逐步成熟。但是，由于長(zhǎng)期的歷史原因，原有體制中的行政化、官本位權(quán)力機(jī)制，也在變異中開始尋求新的環(huán)境土壤。加之由于中國尚處于社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的探索時(shí)期，相關(guān)的法律規(guī)制還很不完善。于是，原有的行政壟斷權(quán)力依托極不健全的市場(chǎng)機(jī)制，尋找到了新的生存機(jī)會(huì)和條件。綜合起來，造成行政性壟斷的原因主要有以下幾點(diǎn)：
1、中國的政企分離還不夠徹底。
由于歷史的原因，中國的政府與企業(yè)長(zhǎng)期聯(lián)系在一起，政府管企業(yè)、企業(yè)同時(shí)依賴政府這種落后的模式是中國過去長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來，中國推行了經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革，其主要內(nèi)容之一便是實(shí)行政企分離制度。但是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立和完善的時(shí)期，中國的政企分離是不夠徹底的。
企業(yè)經(jīng)營機(jī)制及經(jīng)營觀念尚未徹底改變，部分企業(yè)熱衷于對(duì)政府的依賴，習(xí)慣于聽從政府的指揮和安排，遇到問題不是按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求自己處理，而是找政府，這無疑給政府濫用權(quán)力找到了適當(dāng)?shù)慕杩?。而且，在改革中，雖然政府開始轉(zhuǎn)變職能，但政府職權(quán)的重新界定和政府部門間的權(quán)限分工一時(shí)還難以讓人準(zhǔn)確把握，這造成了一定程度上的相互脫節(jié)或相互沖突，也給行政權(quán)力的濫用造成了可乘之機(jī)。
2、現(xiàn)有的財(cái)政政策造成了地區(qū)、部門利益的強(qiáng)化。
任何扭曲的社會(huì)現(xiàn)象都是和經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)聯(lián)的。改革開放后，地區(qū)、部門利益日趨突出，尤其在實(shí)行財(cái)政分灶吃飯后，本地、本部門企業(yè)的經(jīng)營好壞，直接影響到財(cái)政收入的高低，而本地區(qū)財(cái)政收支的狀況，直接與本地管理者的經(jīng)濟(jì)收入相關(guān)。這種企業(yè)效益與財(cái)政收入高低的關(guān)連性，使企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成為政府必須關(guān)注的一個(gè)重要問題。
實(shí)踐中，當(dāng)企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中缺乏競(jìng)爭(zhēng)力、經(jīng)濟(jì)效益受到威脅，政府、部門往往不是幫助企業(yè)通過正確的市場(chǎng)決策增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)能力，盡快適應(yīng)市場(chǎng)，而是直接用行政命令的方式限制、排斥或阻礙外地同類企業(yè)或外部門企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)。為達(dá)到較好的地方財(cái)政狀況而追求地方、部門利益的欲望，是行政性壟斷產(chǎn)生的內(nèi)在動(dòng)力，是行政性壟斷屢禁不止的重要原因。如今，地區(qū)、部門利益的強(qiáng)化更是出現(xiàn)了分散化的趨勢(shì)。這種狀況不改變，將會(huì)導(dǎo)致更為復(fù)雜的行政混亂和壟斷態(tài)勢(shì)。
3、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。
原有的高度集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制帶來的不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)所造成的影響依然存在，加之改革開放后曾經(jīng)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)過熱現(xiàn)象，國家宏觀調(diào)控一時(shí)又無法跟上，從而導(dǎo)致重復(fù)布局、重復(fù)生產(chǎn)，使各地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出較為嚴(yán)重的趨同現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致原材料、成品的供需矛盾趨向尖銳，競(jìng)相抬價(jià)、競(jìng)相壓價(jià)、競(jìng)相搶購的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。在此過程中，為了保護(hù)地方、部門利益，政府或政府部門通過行政命令或制定地方政策等手段，保護(hù)本地的原材料、產(chǎn)成品，保護(hù)本地企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營和經(jīng)濟(jì)利益，最終形成地方封鎖或部門封鎖。所以，這也是造成行政性壟斷的一個(gè)重要原因。
4、相關(guān)法律制度不夠完善。
改革開放以來，中國各個(gè)方面得法律制度趨于健全和完善。但是，不應(yīng)忽視的是，中國現(xiàn)行的法律對(duì)政府的約束力是非常有限的。還有，中國缺乏對(duì)行政性壟斷的法律規(guī)制。在諸多已頒布的法律中，政府都不是行為的主體?，F(xiàn)行法律對(duì)政府的行為模式、法律責(zé)任的規(guī)范嚴(yán)重不足，對(duì)于政府濫用職權(quán)、發(fā)布?jí)艛嗝畹刃袨槿狈Ρ匾谋O(jiān)督和懲治措施。一些政府及其所屬部門往往要求別人嚴(yán)格守法，而自己卻不能起到守法的模范作用。民主法制化程度不高、現(xiàn)行法律規(guī)范不足為政府部門凌駕于法律之上，實(shí)施行政性壟斷提供了客觀上的條件。
界定
立法沒有對(duì)“濫用行政權(quán)力”進(jìn)行一般界定，學(xué)者對(duì)濫用行政權(quán)力的理解相差很大，如有人認(rèn)為濫用行政權(quán)力是一種既沒有超越法定權(quán)限，也沒有違反法定程序，只是動(dòng)機(jī)與目的違法的行為?！靶姓C(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力時(shí)，盡管其行為在其職權(quán)范圍之內(nèi)，也符合法定程序，但不符合法律授予這種權(quán)力的目的”（吳炯《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法答問》中國經(jīng)濟(jì)出版社1994年版第74頁）。
另有人認(rèn)為，濫用行政權(quán)力是指行政機(jī)關(guān)的行為既不受實(shí)體法也不受程序法的約束，是行政主體“在法定的權(quán)限范圍內(nèi)，隨意行使擁有的行政職權(quán)造成危害后果的行政行為”（王青云遲玉收.《行政法律行為》群眾出版社1992年版第401頁）。還有學(xué)者認(rèn)為越權(quán)行使職權(quán)也是一種濫用行政權(quán)力的行為，濫用行政權(quán)力是指“政府及其所屬部門違反法律規(guī)定或者超越授予的權(quán)限和職責(zé)行使行政權(quán)力”。（孔祥俊張步洪.《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法例解與適用》人民法院出版社1998年版第108頁）
對(duì)濫用權(quán)力的不同理解將影響行政壟斷行為的認(rèn)定?！盀E用”可以指“無權(quán)而行使”、“超越權(quán)限而行使”和“不恰當(dāng)行使”行政權(quán)力，或者僅指有法律依據(jù)但損害了競(jìng)爭(zhēng)和公共利益的行政權(quán)力的不當(dāng)使用。
第一種意義上的“濫用”包括無法律依據(jù)行政和越權(quán)行政兩種違法行政以及不當(dāng)行政。第二種意義上的濫用僅指不當(dāng)行政，不包括無權(quán)和越權(quán)行使行政權(quán)力，主要表現(xiàn)為自由裁量權(quán)的行使上違背法定目的，隨意裁量，處理明顯違背常理。不當(dāng)行政是一個(gè)復(fù)雜和困難的認(rèn)定問題，我國行政訴訟法一般也不審查行政行為的合理性，反壟斷法也不適合審查行政行為的合理性，行政權(quán)力行使的合理性問題還是適合通過行政復(fù)議和其他“軟”監(jiān)督（司法建議、社會(huì)監(jiān)督、民主監(jiān)督等）來實(shí)現(xiàn)比較合適，真正民主的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制要比民主的外部監(jiān)督制約機(jī)制更容易實(shí)現(xiàn)對(duì)行為的約束和糾正，受到的阻力和抵觸較小。
主觀表現(xiàn)
故意對(duì)特定不法利益的追求，為了特定經(jīng)營者的利益、狹隘的地方利益和行業(yè)利益。當(dāng)然這并不是要求證明政府的“意思表示”或其背后的“動(dòng)機(jī)”，這里的故意是通過客觀行為表現(xiàn)的主觀目的。這個(gè)要件和第二個(gè)要件是緊密聯(lián)系的。
行政強(qiáng)制性
行政壟斷是由來自于市場(chǎng)以外的、與市場(chǎng)要素及市場(chǎng)運(yùn)行的自然法則沒有直接聯(lián)系的力量引起的在一定市場(chǎng)上的壟斷。對(duì)特定市場(chǎng)上的企業(yè)來說,它們既不能無視行政壟斷的存在,也不能逃避或抗拒行政壟斷的強(qiáng)制力量,否則,它們就會(huì)受到“國家強(qiáng)制力的制裁”（鐘明釗主編《競(jìng)爭(zhēng)法》法律出版社1997年版第316頁）
經(jīng)濟(jì)和政治體制改革的一個(gè)目的就是實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，政府的管理權(quán)限相對(duì)縮小，服務(wù)職能不斷擴(kuò)大。在改革過程中，政府服務(wù)的內(nèi)容和范圍是根據(jù)市場(chǎng)的發(fā)展不斷探索，逐漸拓展和確定起來的，這樣以來，在改革過程中，政府服務(wù)職能的實(shí)踐往往是先于立法的，一些行政素質(zhì)比較高的政府會(huì)主動(dòng)進(jìn)行改革，回應(yīng)社會(huì)需要而創(chuàng)造自己的服務(wù)功能，這在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，改革比較活躍的地方尤其普遍，這些地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷積累和系統(tǒng)化，一定時(shí)間達(dá)到一定程度之后可以被其他地區(qū)借鑒，形成立法，并進(jìn)而推動(dòng)當(dāng)?shù)卣?wù)職能的發(fā)展。
當(dāng)前政府服務(wù)職能雖然并不是完全有法律依據(jù)的，或說有具體的法律依據(jù)，但這的確符合國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策和法律的原則目標(biāo)的，并且最關(guān)鍵的是政府服務(wù)職能的行使往往不是針對(duì)相對(duì)人行使強(qiáng)制性的行政權(quán)力，而且服務(wù)職能行使不當(dāng)一般也只是消極地不增加相對(duì)人的積極利益，這一般也是通過政府自身改革和社會(huì)的反作用力來改善的。
實(shí)質(zhì)限制
侵害的社會(huì)關(guān)系是市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，是為國家法律所保護(hù)的社會(huì)主義市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。行政壟斷的實(shí)質(zhì)性限制，應(yīng)與經(jīng)濟(jì)壟斷中的競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)限制作相同理解，即一定交易領(lǐng)域內(nèi)實(shí)質(zhì)性地限制競(jìng)爭(zhēng)。所謂“一定交易領(lǐng)域”即成立了競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的市場(chǎng)。所謂“實(shí)質(zhì)地限制競(jìng)爭(zhēng)”即“幾乎不可能期待有效競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)”。（[日]金澤良雄《經(jīng)濟(jì)法》1980年版，第176頁）如果違法行政不構(gòu)成對(duì)于壟斷的實(shí)質(zhì)限制,那么它只是一般的違法行政而不構(gòu)成行政壟斷。
實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)的非法行為有很多，所侵害的社會(huì)關(guān)系也非常復(fù)雜，既有侵害國家行政管理秩序的，也有損害了國家、集體、公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利或人身權(quán)利的。判斷一種行政非法行為是否是行政壟斷的標(biāo)準(zhǔn)就是看這種非法行為所侵害的社會(huì)關(guān)系是不是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。只有侵犯市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的行政非法行為才是行政壟斷，這有助于我們劃清行政壟斷與其他非法行政行為的界線。
綜上所述，反壟斷法調(diào)整的行政壟斷是指政府及其所屬部門違法行政，為了追求狹隘的不法利益，運(yùn)用強(qiáng)制手段，限制競(jìng)爭(zhēng)，侵害市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的行為。
主要表現(xiàn)
從行為作用來看
行政壟斷主要表現(xiàn)為三個(gè)方面： - 1排除，即在一定交易領(lǐng)域里，使某些對(duì)商事主體的經(jīng)營活動(dòng)難以繼續(xù)進(jìn)行，包括現(xiàn)實(shí)的排除和有發(fā)生排除后果的可能； - 2支配，指對(duì)商事主體加以制約，直接或間接地剝奪該商事主體在經(jīng)營活動(dòng)中自主做出決定的權(quán)利； - 3妨礙，即公平競(jìng)爭(zhēng)的妨礙性，指存在著給公平競(jìng)爭(zhēng)秩序帶來不良影響的危險(xiǎn)性，而不必是已經(jīng)發(fā)生了結(jié)果。
從行為性質(zhì)來看
行政壟斷表現(xiàn)為具體行政行為和抽象行政行為。具體行政行為是國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、政府機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，針對(duì)特定的公民、法人或其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，做出的有關(guān)公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。抽象行政行為是指行政主體針對(duì)廣泛不特定的對(duì)象設(shè)定具有普遍約束力的行為規(guī)范的行為。它一般不是針對(duì)特定的對(duì)象，而是只規(guī)定在何種情況下，行政主體和行政相對(duì)人的行為規(guī)則和權(quán)利義務(wù)。
政府針對(duì)特定相對(duì)人做出的限制競(jìng)爭(zhēng)的決定就是具體行政行為，而針對(duì)不特定的多數(shù)相對(duì)人的影響其競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定、決定等就是抽象行政行為。行政壟斷主要表現(xiàn)為抽象行政行為。即府規(guī)發(fā)布內(nèi)容指向不特定的市場(chǎng)主體和市場(chǎng)行為規(guī)章、命令、決定等。
抽象的行政壟斷危害更大，現(xiàn)有法律沒有給相對(duì)人提供直接的救濟(jì)途徑，《行政訴訟法》也不接受針對(duì)抽象行政行為的訴訟，到是相對(duì)人的經(jīng)營權(quán)受到具體行政行為的侵害可以提起行政訴訟。
反壟斷法需要針對(duì)兩種不同性質(zhì)的行政壟斷規(guī)定相應(yīng)的救濟(jì)措施。
分類
從行為的具體表現(xiàn)形式來看
行政壟斷可以分為：
1．地區(qū)壟斷。這是政府及其職能部門通過違法行政建立市場(chǎng)壁壘的行為。
2．部門壟斷。行業(yè)管理者為了保護(hù)本行業(yè)的利益違法運(yùn)用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。
3．行政性強(qiáng)制行為。政府不適當(dāng)干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，強(qiáng)制企業(yè)購買、出售某種產(chǎn)品或與其他企業(yè)合并等違反市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則的行為，如以拒絕給予行政許可等方式強(qiáng)制他人購買其指定的商品。
另外，企業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為往往也帶有行政色彩，比如政府縱容、幫助或促進(jìn)之下的卡特爾。具體表現(xiàn)方式是：第一，強(qiáng)制本地區(qū)經(jīng)營同類商品的經(jīng)營者聯(lián)合定價(jià)，以排斥外地的經(jīng)營者；第二，強(qiáng)制本地區(qū)的經(jīng)營者聯(lián)合拒銷、拒購某類商品，使這類商品在本地市場(chǎng)難以經(jīng)營；第三，強(qiáng)制經(jīng)營者停止競(jìng)爭(zhēng)，以協(xié)議方式?jīng)Q定生產(chǎn)、銷售數(shù)量或范圍。
我國《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第7條規(guī)定的行政壟斷行為使強(qiáng)制交易行為、限制正當(dāng)經(jīng)營活動(dòng)和地區(qū)封鎖行為等三類。
從對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的作用方式來看
行政壟斷分為直接行政壟斷和間接行政壟斷。
行政間接壟斷主要表現(xiàn)為行業(yè)壟斷，行業(yè)壟斷是指公用企業(yè)、中介組織以及其他依法具有壟斷地位的其它經(jīng)營者濫用優(yōu)勢(shì)，實(shí)施限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。而政府違法行政直接對(duì)競(jìng)爭(zhēng)干預(yù)即為直接行政壟斷。
這個(gè)分類的重要意義是針對(duì)兩種行政壟斷，反壟斷法采取不同的法律規(guī)制方法。
典型案例
廣電總局電影局一則內(nèi)部文件中關(guān)于“電影票優(yōu)惠價(jià)擬不得低于7折”的消息引發(fā)關(guān)注，國家發(fā)改委反壟斷局已就此事找到電影局等相關(guān)當(dāng)事單位了解情況。
這份文件針對(duì)目前電影票務(wù)市場(chǎng)上的部分現(xiàn)象做出了規(guī)范。包括：將全國分成若干類地區(qū)，分別制定指導(dǎo)票價(jià)，指導(dǎo)價(jià)格為一部影片在各類地區(qū)的最高零售票價(jià)，普通影片的影院掛牌價(jià)格不得高于當(dāng)?shù)刂笇?dǎo)價(jià)格；3D、IMAX等其他制式影片的票價(jià)可在此基礎(chǔ)上上浮一定比例，但最高上浮比例不超過指導(dǎo)票價(jià)的50%，VIP影廳的上浮比例則需向當(dāng)?shù)匦姓鞴懿块T備案；影院制定的優(yōu)惠票價(jià)不得低于掛牌價(jià)格的70%，這意味著非半價(jià)日最低票價(jià)與最高票價(jià)相差不會(huì)超過三成。
電影局方面表示“優(yōu)惠票價(jià)不得低于掛牌價(jià)格的70%”等規(guī)定只是一個(gè)內(nèi)部文件的征求意見稿，目前還在征求意見，未來將根據(jù)執(zhí)法機(jī)關(guān)的意見進(jìn)行修改。對(duì)于發(fā)改委反壟斷局已開始介入了解情況，有法律界人士表示支持。反壟斷局介入了解情況，很顯然是認(rèn)為廣電總局電影局的這個(gè)《意見》涉嫌行政壟斷。電影局從規(guī)范市場(chǎng)的角度而言有其合理性，但是價(jià)格管理應(yīng)該歸物價(jià)局，且電影票早已不是市場(chǎng)定價(jià)，電影局的做法涉嫌違反了《價(jià)格法》、《反壟斷法》，并涉嫌濫用行政權(quán)力，排除和限制競(jìng)爭(zhēng)。