二胎政策是中國實(shí)行的一種和計(jì)劃生育政策相對(duì)應(yīng)的生育政策，指符合指定條件的夫婦允許生育“二胎”。2013年8月6日，國家衛(wèi)生計(jì)生委發(fā)布消息稱，國家衛(wèi)生計(jì)生委黨組日前決定開始實(shí)施“服務(wù)百姓健康行動(dòng)”，并適時(shí)出臺(tái)完善生育政策調(diào)整方案，這一提法再度引發(fā)公眾關(guān)注。

法律政策

中華人民共和國憲法（2004年）（現(xiàn)行）

“第二十五條國家推行計(jì)劃生育，使人口的增長（注：人口的增長包括人口的負(fù)增長、不變、正增長。前面一個(gè)編者狹義地將此處的增長理解為日常生活中的正增長，人口的減少叫人口的負(fù)增長，所以應(yīng)該將前一個(gè)編者括號(hào)里的字去掉）同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)。”；第三十三條：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”“國家尊重和保障人權(quán)。

（前一個(gè)編者提到這句話的意思是想表達(dá)國家實(shí)施計(jì)劃生育政策違法了憲法中的尊重和保障人權(quán)，認(rèn)為生幾個(gè)孩子是他的權(quán)力，這種認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的，計(jì)劃生育不是剝奪你生育孩子的權(quán)力，又不是不讓你生，還不是讓你生了一個(gè)，只是對(duì)你生幾個(gè)進(jìn)行限制罷了，計(jì)劃生育法第17條指出計(jì)劃生育公民有生育的權(quán)利，也有依法實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)，所以應(yīng)該將這句話去掉）”；第四十九條：“夫妻雙方有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)?！盵參考資料：人口不增長的生育率：發(fā)達(dá)國家為2.17胎，發(fā)展中國家為2.3胎，中國是典型的發(fā)展中國家。]

中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法（2001年）

“第一條為了實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，推行計(jì)劃生育，維護(hù)公民的合法權(quán)益，促進(jìn)家庭幸福（注：高風(fēng)險(xiǎn)的一胎家庭，根本不可能幸福，這句話也不對(duì)，應(yīng)該去掉，誰說一胎家庭根本不可能幸福）、民族繁榮與社會(huì)進(jìn)步”；第二條：“國家采取綜合措施，控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)?！?/p>

“國家依靠宣傳教育、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、綜合服務(wù)、建立健全獎(jiǎng)勵(lì)和社會(huì)保障制度，開展人口與計(jì)劃生育工作?！?；“第十八條國家穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，鼓勵(lì)公民晚婚晚育，提倡（注：不是強(qiáng)制）一對(duì)夫妻生育一個(gè)子女；符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排生育第二個(gè)子女。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)規(guī)定?！?/p>

中共十八大報(bào)告（2012年）

“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策，提高出生人口素質(zhì)，逐步完善政策，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展?！?/p>

[均衡生育，是實(shí)現(xiàn)“人口長期均衡發(fā)展”最為可行也最為公平的選擇（促進(jìn)人口均衡發(fā)展不代表是均衡生育，這句話是前面一個(gè)編者主觀的想法，沒有科學(xué)依據(jù)，應(yīng)該去掉）；在發(fā)達(dá)國家實(shí)現(xiàn)代際均衡的生育率為2.17胎，在發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)代際均衡的生育率為2.3胎，中國是發(fā)展中國家，理想的生育率（難道人口不增長的生育率就是理想的生育率？）是2.3胎。]

[2010年人口普查長表數(shù)據(jù)顯示，2010年全國總和生育率為1.18110，其中“城市”為0.88210，“鎮(zhèn)”為1.15340，“鄉(xiāng)村”為1.43755。要將中國的生育率調(diào)控到2.3胎，實(shí)行“鼓勵(lì)二胎、充許一胎、征稅多胎和無胎”的生育政策是最理想的選擇（這又是前一個(gè)編者的主觀想法，沒有科學(xué)依據(jù)，應(yīng)該去掉）（俄羅斯已經(jīng)對(duì)無胎征稅（國情不一樣好，中國是人太多，俄羅斯是人太少），這有利于實(shí)現(xiàn)人口調(diào)控的“費(fèi)改稅”，并從根本上減少中國政府的非稅收入，改善政府形象。

同時(shí)，還有利于形成“普通二胎、中產(chǎn)三胎、少數(shù)多胎和少胎”的理想人口結(jié)構(gòu)，有利于增加中產(chǎn)階層的比重，盡快使中國形成橄欖型社會(huì)結(jié)構(gòu)。]

政府工作報(bào)告（2013年）

“逐步完善人口政策。堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國策，適應(yīng)我國人口總量和結(jié)構(gòu)變動(dòng)趨勢，統(tǒng)籌解決好人口數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)和分布問題，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展。重視發(fā)展老齡事業(yè)，切實(shí)保障婦女和未成年人權(quán)益，關(guān)心和支持殘疾人事業(yè)?！?/p>

國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案 - 2013年

（二）組建國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)。為更好地堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策，加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生工作，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，優(yōu)化配置醫(yī)療衛(wèi)生和計(jì)劃生育服務(wù)資源，提高出生人口素質(zhì)和人民健康水平，將衛(wèi)生部的職責(zé)、國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)的計(jì)劃生育管理和服務(wù)職責(zé)整合，組建國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)。

主要職責(zé)是，統(tǒng)籌規(guī)劃醫(yī)療衛(wèi)生和計(jì)劃生育服務(wù)資源配置，組織制定國家基本藥物制度，擬訂計(jì)劃生育政策，監(jiān)督管理公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)，負(fù)責(zé)計(jì)劃生育管理和服務(wù)工作等。將國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)的研究擬訂人口發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及人口政策職責(zé)劃入國家發(fā)展和改革委員會(huì)。

北京政策

根據(jù)《北京市人口與計(jì)劃生育條例》的規(guī)定，只有符合以下幾種情況的，才可以申請(qǐng)生育二胎：

（一）只有一個(gè)子女，經(jīng)指定醫(yī)療機(jī)構(gòu)診斷證明為非遺傳性病殘，不能成長為正常勞動(dòng)力的；

（二）夫妻雙方均為獨(dú)生子女，并且只有一個(gè)子女的；

（三）婚后五年以上不育，經(jīng)指定醫(yī)療機(jī)構(gòu)診斷證明為不孕癥，依法收養(yǎng)一個(gè)子女后又懷孕的；

（四）再婚夫妻雙方只有一個(gè)子女的；

（五）從邊疆調(diào)入本市工作的少數(shù)民族職工，調(diào)入前經(jīng)當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上計(jì)劃生育行政部門批準(zhǔn)允許生育第二個(gè)子女的；

（六）兄弟二人或者二人以上均系農(nóng)村居民，只有一對(duì)夫妻有生育能力，又只生育一個(gè)子女，其他兄弟不收養(yǎng)他人子女的；

（七）男性農(nóng)村居民到有女無兒家結(jié)婚落戶并書面表示自愿贍養(yǎng)老人的（女方家姐妹數(shù)人只照顧一人）；

（八）遠(yuǎn)郊區(qū)、縣農(nóng)村居民，夫妻一方為二等乙級(jí)以上傷殘軍人，或者一方殘疾基本喪失勞動(dòng)能力的；

（九）在深山區(qū)長期居住并以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要生活來源的農(nóng)村居民，只有一個(gè)女孩，生活有實(shí)際困難的。

另外，有其他特殊情形要求再生育一個(gè)子女的，需經(jīng)市計(jì)劃生育行政部門批準(zhǔn)。依照本條例規(guī)定允許生育第二個(gè)子女的，生育間隔不少于四年，或者女方年齡不低于二十八周歲。

法律法規(guī)

第十九條符合下列條件之一的夫妻，經(jīng)批準(zhǔn)，可以再生育一個(gè)子女：

（一）雙方均為獨(dú)生子女，已生育一個(gè)子女的；

（二）雙方均為農(nóng)村居民（農(nóng)業(yè)人口，下同），已生育一個(gè)女孩的，但一方為機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位和其他組織職工或一方從事工商業(yè)一年以上以及雙方與企業(yè)建立勞動(dòng)關(guān)系一年以上的除外；

（三）雙方均為農(nóng)村居民，一方兩代以上均為獨(dú)生子女，已生育一個(gè)子女的；

（四）雙方均為農(nóng)村居民，女方父母只生育一個(gè)或兩個(gè)女兒，男到女家落戶，并贍養(yǎng)女方父母，已生育一個(gè)子女的（只適用于姐妹中一人）；

（五）雙方均為少數(shù)民族，已生育一個(gè)子女的；

（六）雙方均為農(nóng)村居民，一方是少數(shù)民族并具有本省兩代以上戶籍，已生育一個(gè)子女的；

（七）一方為烈士的獨(dú)生子女，已生育一個(gè)子女的；

（八）一方未生育過，另一方再婚前已生育一個(gè)子女的；

（九）一方未生育過，另一方再婚前喪偶并已生育兩個(gè)子女的；

（十）已生育一個(gè)子女，經(jīng)設(shè)區(qū)的市以上病殘兒童鑒定機(jī)構(gòu)確診為非遺傳性殘疾，不能成長為正常勞動(dòng)力的；

（十一）一方連續(xù)從事礦井井下作業(yè)五年以上，已生育一個(gè)女孩，并繼續(xù)從事井下作業(yè)的。

其他政策

其他特殊情況的生育，在不突破人口與計(jì)劃生育指標(biāo)的前提下，由省計(jì)劃生育行政部門制定具體辦法，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。

在戶籍制度改革和城市建設(shè)用地中農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，在轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民之日起五年內(nèi)，可繼續(xù)享受本條例規(guī)定的適用于農(nóng)村居民的生育政策。

第二十條夫妻一方為外國人、香港、澳門、臺(tái)灣同胞的生育以及華僑、歸國華僑、出國留學(xué)人員的生育，按國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

河南政策

在新修訂的《河南省人口與計(jì)劃生育條例》第二十條中，有如下規(guī)定：“批準(zhǔn)生育的簽訂計(jì)劃生育合同書，退回《獨(dú)生子女父母光榮證》和已領(lǐng)取的獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)和其他獎(jiǎng)勵(lì)，發(fā)給生育證?！?/p>

然而對(duì)比國家的相關(guān)規(guī)定，河南的“退費(fèi)”規(guī)定明顯“打架”。在《國家衛(wèi)生計(jì)生委關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央國務(wù)院關(guān)于調(diào)整完善生育政策的意見〉的通知》第四條，可以找到明確要求：“單獨(dú)夫婦申請(qǐng)?jiān)偕?，?yīng)當(dāng)注銷其《獨(dú)生子女父母光榮證》，停止繼續(xù)享受獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠待遇，此前已經(jīng)享受的不再退還?！?/p>

河南省衛(wèi)計(jì)委相關(guān)人員回應(yīng)稱，國家衛(wèi)計(jì)委的通知，是面向全國、全局的指導(dǎo)性意見，而每個(gè)省份情況不同。

“二孩先退獨(dú)生子女費(fèi)”的規(guī)定，并非河南獨(dú)有。按照山東省衛(wèi)計(jì)委的相關(guān)政策，符合二孩政策的夫妻，在辦理生育證時(shí)，此前已經(jīng)享受的獨(dú)生子女費(fèi)不再收回，但要求退還自2014年7月政策落地至發(fā)放生育證期間的獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)。

準(zhǔn)生

12種情況能生“二胎”

⒈雙方均為獨(dú)生子女，只生育一個(gè)子女的；

⒉雙方均為少數(shù)民族，只生育一個(gè)子女的；

⒊雙方均為歸國華僑，或者來本省定居不滿6年的香港、澳門、臺(tái)灣地區(qū)居民，只有一個(gè)子女在內(nèi)地定居的；

⒋再婚夫妻，再婚前生育子女合計(jì)不超過兩個(gè)的，但不適用于復(fù)婚夫妻；

⒌婚后不育，夫妻雙方均滿30周歲，依法收養(yǎng)一個(gè)子女的；

⒍第一個(gè)子女為殘疾兒，不能成長為正常勞動(dòng)力，醫(yī)學(xué)上認(rèn)為可以再生育的；

⒎夫妻一方為一級(jí)至六級(jí)的殘疾軍人；一級(jí)至五級(jí)因公（工）致殘人員，只生育一個(gè)子女的；

⒏礦工井下作業(yè)連續(xù)5年以上，并繼續(xù)從事井下工作，只生育一個(gè)女孩的；

⒐農(nóng)村夫妻一方是獨(dú)生子女，只生育一個(gè)子女的；

⒑男方到女方家落戶且女方?jīng)]有兄弟的農(nóng)村夫妻，只生育一個(gè)子女的（僅適用女方姐妹中一人）；

⒒農(nóng)村夫妻只生育一個(gè)女孩的；

⒓大山區(qū)的鄉(xiāng)，女方在農(nóng)村，只生育一個(gè)女孩的。

實(shí)施難度

傳言流變

30年前的“公開信”中有這樣一句話最近被反復(fù)提及：“到30年以后，特別緊張的人口增長問題就可以

緩和，也就可以采取不同的人口政策了”

中國人口問題專家何亞福在接受法新社采訪時(shí)透露。從2011年起，中國將以黑龍江、吉林、遼寧、江蘇和浙江為試點(diǎn)，允許夫妻雙方只要有一人是獨(dú)生子女，就可以生第二胎。而且，這項(xiàng)政策將在五年之內(nèi)擴(kuò)展到全國范圍。一時(shí)間，此消息流布甚廣。

何亞福告訴本刊，“一獨(dú)生二胎”的消息來自“內(nèi)部渠道”。對(duì)于這一消息，本刊采訪的一位官方學(xué)者稱，對(duì)此事“知道一點(diǎn)”，但具體信息不愿更多透露。而國家計(jì)生委政策法規(guī)處的工作人員則對(duì)本刊表示，“不知道他們從哪里得到的消息，我們還沒有接到正式通知”。盡管中央尚未有正式通知，但地方對(duì)此事卻已多有所聞。

實(shí)施現(xiàn)狀

如果此次“一獨(dú)生二胎”的政策最終推行，受復(fù)蓋的人群將會(huì)非?？捎^。遼寧省計(jì)生委的工作人員表示，雖然還沒有相關(guān)數(shù)據(jù)，但這次應(yīng)該是很大的一個(gè)規(guī)模。他說，一獨(dú)家庭應(yīng)該還是以城鎮(zhèn)為主，而在遼寧全省，城鎮(zhèn)人口占到60%，符合條件的家庭“數(shù)量肯定不會(huì)小”。

而可能被選作試點(diǎn)的省份，都是計(jì)生政策效果顯著，生育率較低的省份。這些省份本身城市化的水平都比較高，因此都和遼寧一樣，影響甚廣。但是有專家認(rèn)為，這些政策可能惠及的家庭有多少會(huì)選擇生育二胎，結(jié)果尚未可知。遼寧省計(jì)生委的匿名人士也估計(jì)，全面放開二胎，在短期之內(nèi)不太可能。

廣東試點(diǎn)

2011年7月11日是第22個(gè)“世界人口日”，主題為“70億人的世界”。根據(jù)聯(lián)合國人口基金預(yù)測，全球人口將于今年10月達(dá)到70億，主題以此引發(fā)人們對(duì)人口問題的關(guān)注思考。

廣東常住人口已達(dá)到1.043億，成為中國第一人口大省。昨天，廣東省政府副秘書長、省人口計(jì)生委主任張楓接受本報(bào)獨(dú)家專訪，分析廣東人口形勢，披露人口政策新動(dòng)向。

形勢嚴(yán)峻

廣東人口三個(gè)“全國第一”

南方日?qǐng)?bào)：廣東已超過河南、山東成為中國第一人口大省。全省人口發(fā)展形勢如何？今年“世界人口日”主題對(duì)我們有什么啟示？張楓：“世界人口日”是聯(lián)合國1990年根據(jù)其開發(fā)計(jì)劃署理事會(huì)第36屆會(huì)議的建

議，將每年7月11日定為“世界人口日”，以喚起人們對(duì)人口問題的關(guān)注。據(jù)統(tǒng)計(jì)，世界人口呈持續(xù)增長趨勢。由1987年的50億到1999年的60億，僅用了12年，而今年將增至70億。據(jù)聯(lián)合國報(bào)告預(yù)測，到2050年，世界人口將超過90億。如何滿足巨大人口的需要，維護(hù)生命賴以存續(xù)的自然環(huán)境的平衡，是人類面臨的巨大挑戰(zhàn)。

廣東作為中國的發(fā)達(dá)省份，不僅經(jīng)濟(jì)領(lǐng)先，人口數(shù)量也一直居全國前列。人口基數(shù)大、流動(dòng)人口多、人口構(gòu)成復(fù)雜是廣東的重要省情。自推行計(jì)劃生育政策以來，我省累計(jì)少出生了3500多萬人，其中“十一五”期間大約少生了300多萬人，對(duì)全省人均GDP增長的貢獻(xiàn)率超過10%，為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。2010年“六普”結(jié)果顯示廣東常住人口達(dá)1.043億人，居全國之首。調(diào)查顯示，廣東有三個(gè)第一：常住人口第一，流動(dòng)人口第一，華僑人口第一。廣東流動(dòng)人口達(dá)3000多萬，其中外省流入廣東的有2100多萬；廣東的華僑人口也多達(dá)3000多萬。

據(jù)人口學(xué)家判斷，廣東人口將面對(duì)三個(gè)高峰：人口總量高峰、勞動(dòng)人口高峰、出生人口高峰。數(shù)字龐大的流動(dòng)人口，主要是生育旺盛期的青壯年人口，為我省的人口控制帶來一定壓力。未來二三十年，將是我省人口城鎮(zhèn)化速度全面加快，人口遷移規(guī)模大、活躍程度高的時(shí)期，如何做好流動(dòng)人口的服務(wù)和管理是亟待破解的難題。

同時(shí)，勞動(dòng)年齡人口規(guī)模龐大，就業(yè)壓力將長期存在。人口老齡化速度的加快，也需要積極應(yīng)對(duì)?？傮w來看，人口數(shù)量問題仍然是長期制約我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵問題之一；從更長的時(shí)期來看，人口素質(zhì)、結(jié)構(gòu)和分布問題，特別是人口老齡化問題，將逐漸成為影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的主要因素。

環(huán)境壓力

⒈9%的國土面積，撐起全國9%的人口

南方日?qǐng)?bào)：當(dāng)前廣東人口發(fā)展面臨的主要問題是什么？

張楓：第一，人口規(guī)模仍保持增長的勢頭，對(duì)實(shí)現(xiàn)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和資源環(huán)境構(gòu)成壓力。受外來人口輸入的影響，“十二五”期末廣東實(shí)有人口總量預(yù)計(jì)將達(dá)到1.35億。如果人口增長缺乏有效調(diào)控，“十二五”期末

人均生產(chǎn)總值年均增長7%以上并突破9000美元、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入年均實(shí)際增長8%的目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn)。人口增長態(tài)勢也導(dǎo)致資源瓶頸約束趨緊。廣東常住人口占全國總?cè)丝诘?%，而國土面積僅占全國的1.9%，環(huán)境承載力一直處于緊張狀態(tài)。

第二，多種人口結(jié)構(gòu)性問題并存，化解這些問題需要更大的努力和更多的資源。老齡化趨勢加快，“十二五”期末60歲以上戶籍老年人口比重可能達(dá)到12%；家庭繼續(xù)呈現(xiàn)規(guī)模小型化趨勢，獨(dú)生子女家庭的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)增加，需要更多的社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)資源。

另外，廣東的從業(yè)人口素質(zhì)遠(yuǎn)未能符合廣東產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、提高競爭力的要求，人口大省向人力資源強(qiáng)省轉(zhuǎn)化的任務(wù)不但迫切而且艱巨；城市人口中外來人口約占一半，讓外來人口公平地分享教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)有很大的財(cái)政壓力；人口限制區(qū)和人口穩(wěn)定區(qū)的人口密度遠(yuǎn)高于全國水平，凸顯省內(nèi)局部地區(qū)人口分布與環(huán)境承載力的矛盾尖銳，人口分布的合理性有待改善。

試點(diǎn)條件

廣東低生育水平已保持十余年

南方日?qǐng)?bào)：社會(huì)上針對(duì)“‘單獨(dú)’可生二胎”政策（即夫妻雙方只要有一方是獨(dú)生子女，就可生兩胎）的議論較多。廣東是否有放開“單獨(dú)可生二胎”的打算，如果有，將如何操作？

張楓：應(yīng)該說，中國實(shí)行計(jì)劃生育30多年來，少生了4億多人，極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展，成就舉世矚目。30多年來的計(jì)劃生育實(shí)踐證明，國家對(duì)人口政策堅(jiān)持有計(jì)劃的調(diào)控，是必要和成功的。是否有“單獨(dú)可生二胎”的可能，國家也在考慮之中。但一項(xiàng)新生育政策的出臺(tái)，需要大量的調(diào)查研究和論證，短期內(nèi)作大的調(diào)整是不太現(xiàn)實(shí)的。我個(gè)人認(rèn)為，國家可能會(huì)采取試點(diǎn)的形式，選取部分代表性較強(qiáng)的地區(qū)，逐步放開。當(dāng)然，基本國策的調(diào)整，是要由國家來作出決策的，我們表示支持。

我省已正式向國家提出“單獨(dú)可生二胎”試點(diǎn)的申請(qǐng)，但能否得到批準(zhǔn)，要由國家決定。

廣東提出這一申請(qǐng)，出于以下幾方面的考慮：一是廣東作為國家綜合改革的試驗(yàn)區(qū)，應(yīng)該在各方面包括生育政策的調(diào)整方面先行先試；二是廣東的婦女總和生育率為1.7左右（即平均每個(gè)婦女一生共生育1.7個(gè)孩子），已經(jīng)連續(xù)10多年保持在低生育水平；三是經(jīng)估算，廣東實(shí)行“單獨(dú)可生二胎”政策，對(duì)人口總量的增加影響甚微。此外，廣東各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)長期以來高度重視人口計(jì)生工作，相關(guān)部門大力支持，全省人口計(jì)生工作者勤奮努力，廣大人民群眾生育觀念明顯轉(zhuǎn)變，計(jì)劃生育利益導(dǎo)向政策不斷完善，廣東已完全具備了申請(qǐng)成為國家“單獨(dú)可生二胎”的試點(diǎn)。

我在這里也呼吁廣東省的公民，要自覺遵守《人口與計(jì)劃生育法》、《廣東省人口與計(jì)劃省條例》的各項(xiàng)規(guī)定，使新生育政策在我省的實(shí)行更有基礎(chǔ)。

人口信息庫

南方日?qǐng)?bào)：面對(duì)嚴(yán)峻的人口形勢，廣東在人口計(jì)生工作方面將拿出什么新招？

張楓：“十二五”時(shí)期是我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。全省人口計(jì)生工作要以“做好人口工作、建設(shè)幸福家庭”為核心任務(wù)，穩(wěn)定低生育水平，提高出生人口素質(zhì)，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)人口合理分布，促進(jìn)人口大省向人力資本強(qiáng)省轉(zhuǎn)變。

2011年是“十二五”開局之年，要起好頭，邁好步。要重點(diǎn)抓好六項(xiàng)工作：

一是進(jìn)一步完善人口計(jì)生掛鉤幫扶制度，著力抓好工作難度較大的重點(diǎn)地區(qū)和出現(xiàn)滑坡的地區(qū)。

二是進(jìn)一步加強(qiáng)流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)管理，大力推進(jìn)流動(dòng)人口計(jì)劃生育基本公共服務(wù)均等化。

三是進(jìn)一步推進(jìn)“惠一生”工程建設(shè)。著重解決城鎮(zhèn)獨(dú)生子女父母計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施過程中遇到的困難和問題。

四是進(jìn)一步開展人口計(jì)生綜合改革。

五是進(jìn)一步推動(dòng)信息化建設(shè)。完成全省人口計(jì)生信息系統(tǒng)改造升級(jí)，加快建立全員人口信息庫，形成人口計(jì)生、公安、衛(wèi)生、民政等部門間信息資源共享機(jī)制。

六是加大問責(zé)力度，強(qiáng)化“一票否決”制度，促進(jìn)人口計(jì)生例會(huì)制度的落實(shí)，切實(shí)解決基層人口計(jì)生工作任務(wù)不落實(shí)、責(zé)任不清晰、獎(jiǎng)罰不到位等問題。

政策擬議

接近國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)的人士透露，延宕數(shù)年的“單獨(dú)二胎” - 夫妻雙方一方為獨(dú)生子女的可生育第二個(gè)孩子政策，有望在近期重啟，如進(jìn)展順利，將于2013年年底或2014年年初試行；同時(shí)，關(guān)于2015年之后全面放開“二胎”的政策也正在擬議中。

方案詳情

據(jù)接近國家衛(wèi)計(jì)委決策層的人士向記者透露，實(shí)際上，國家衛(wèi)計(jì)委已經(jīng)重啟“單獨(dú)二胎”的方案，最早2013年底、最晚2014年初或可開始試行。相關(guān)權(quán)威專家進(jìn)一步透露，一項(xiàng)“更為大膽”的方案也在醞釀中，那就是2015年，即“十二五”結(jié)束之后放開“二胎”政策，即屆時(shí)夫妻雙方，無論是否是獨(dú)生子女，均可生育第二個(gè)孩子。

實(shí)施方案

關(guān)于啟動(dòng)“單獨(dú)二胎”政策，當(dāng)時(shí)占主流意見的是由中國人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院院長、中國人口學(xué)會(huì)副會(huì)長翟振武教授所帶領(lǐng)的團(tuán)隊(duì)制定的分省份放開的“三步走方案”：即從2011年開始，首先開放東北地區(qū)及浙江等省試行“單獨(dú)”二胎政策；第二步，放開京滬等省份；第三步，在“十二五” - 2015年前內(nèi)，實(shí)現(xiàn)全國全部放開“‘單獨(dú)’生育二胎”政策。翟振武曾在2011年4月26日應(yīng)邀在當(dāng)時(shí)的中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)上講解人口問題。翟的這一方案，曾得到原國家人口計(jì)生委主要領(lǐng)導(dǎo)的支持，在2010年下半年經(jīng)過修改微調(diào)后曾提交國務(wù)院。

開放“單獨(dú)二胎”政策的醞釀，曾在2011年接近成熟。當(dāng)年5月，國家人口計(jì)生委下轄的中國人口發(fā)展研究中心提交《關(guān)于〈完善單獨(dú)政策初步測算報(bào)告〉的報(bào)告》。同年7月在烏魯木齊召開的全國人口和計(jì)劃生育半年工作暨綜合改革工作會(huì)議形成共識(shí)：在自愿原則下，可選擇一些試點(diǎn)省份進(jìn)行“單獨(dú)二胎”試點(diǎn)。

廣東、上海等省市也曾表態(tài)，希望首先在各自的省市進(jìn)行試點(diǎn)。

反對(duì)聲音

然而反對(duì)放寬人口政策的聲音也層出不窮。如中國社科院馬克思主義研究院院長程恩富等人認(rèn)為，中國應(yīng)該推行更為嚴(yán)厲的“獨(dú)生子女政策”，即：“城鄉(xiāng)一胎、特殊二胎、嚴(yán)禁三胎、獎(jiǎng)勵(lì)無胎”；并將總?cè)丝谥饾u減至5億人左右。政府機(jī)構(gòu)中也有一些反對(duì)者。他們的理由大致相近：擔(dān)心放寬生育政策會(huì)導(dǎo)致人口突然增加，不利于環(huán)境、資源、城鎮(zhèn)化、就業(yè)、人均國力和人均生活水平等很多問題的解決。有的政府經(jīng)濟(jì)部門甚至擔(dān)心人口總數(shù)增加，會(huì)導(dǎo)致人均GDP下滑等。一位國家人口計(jì)生委的重要官員曾對(duì)記者介紹，“單獨(dú)二胎”政策還遭到了幾個(gè)省份省委書記的反對(duì)。

反對(duì)聲音一度占上風(fēng)，加上之后計(jì)生系統(tǒng)重要人事的連續(xù)變更，以及2012年“十八大”召開和隨后的國務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革眾多因素，致使“單獨(dú)二胎”政策被擱置下來。

政策相關(guān)

2013年3月，國務(wù)院進(jìn)行新一輪政府機(jī)構(gòu)改革，國家人口計(jì)生委與衛(wèi)生部合并成立國家衛(wèi)計(jì)委。此后，"單獨(dú)二胎”政策又再度被納入議程。不過，生育政策如何調(diào)整和實(shí)施，還有一個(gè)值得注意的變數(shù)，即政策調(diào)整的主導(dǎo)職能歸屬哪一部門。2013年3月14日，新華社授權(quán)發(fā)布的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中，有“將國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)的研究擬訂人口發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及人口政策職責(zé)劃入國家發(fā)展和改革委員會(huì)”的表述。當(dāng)時(shí)外界曾解讀為調(diào)整計(jì)劃生育政策的主導(dǎo)權(quán)將歸于國家發(fā)改委。

但6月9日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的國家衛(wèi)計(jì)委“三定”方案中，又明確“負(fù)責(zé)完善生育政策”屬于衛(wèi)計(jì)委的重要職能之一。同時(shí)，方案中列出的“取消的職責(zé)”一欄中，也沒有此前曾提到的“制定人口政策”的內(nèi)容。

7月29日，國家發(fā)改委新聞發(fā)言人、秘書長李樸民在回答記者關(guān)于人口政策制定主導(dǎo)權(quán)是否已歸屬發(fā)改委的提問時(shí)表示，這方面的“三定”方案正在制定中”，制定者是中央編辦。有接近國家衛(wèi)計(jì)委決策層的人士則向記者解釋稱，人口政策制定的職能即便最終確定歸發(fā)改委，這和“負(fù)責(zé)完善生育政策”的職能歸衛(wèi)計(jì)委，兩者之間也并不矛盾?！吧吲c人口政策存在一定的差別，后者更為宏觀，也較虛；前者更為具體、實(shí)在。”這位人士說。

數(shù)據(jù)支持

主流的人口學(xué)家們認(rèn)為，放寬生育政策不會(huì)導(dǎo)致人口激增，還能帶來促進(jìn)出生人口性別比正?；徍蜕鐣?huì)矛盾等諸多益處。

自上世紀(jì)80年代中期開始，當(dāng)時(shí)的國家計(jì)生委選取了甘肅省酒泉市、山西省臨汾市翼城縣、河北省承德市、湖北恩施土家族苗族自治州四個(gè)地區(qū)的農(nóng)村進(jìn)行全面“二胎”試點(diǎn)——即無論夫婦雙方是否為獨(dú)生子女，也無論他們的第一胎性別，都可以生育第二胎。

2010年11月進(jìn)行的全國第六次人口普查得出的主要數(shù)據(jù)，也被外界認(rèn)為是有利于推動(dòng)中國人口政策的放寬調(diào)整。

這次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，至2010年11月1日，中國內(nèi)地總?cè)丝跒?3.40億人；年均增長率0.57% - 2000-2010年；60歲及以上老人比例為13.26%；出生人口性別比為118.06 - 女為100。

出生率方面，2000年至2010年年均增長0.57%，較之上一個(gè)十年——1990年-2000年的1.07%年均增長率，下降接近一半，幅度驚人。

同時(shí)，人口學(xué)界更看重的指標(biāo)——“總和生育率”，即平均每位婦女一生生育孩子的數(shù)量。一般認(rèn)為總和生育率為2.1時(shí)，代際之間人口更替將大致均衡。在此之上，人口逐漸增加，在此之下則減少。

中央民族大學(xué)理學(xué)院副院長、統(tǒng)計(jì)學(xué)教授徐世英的團(tuán)隊(duì)，根據(jù)第六次人口普查資料直接計(jì)算出來的總和生育率結(jié)果是1.18，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2.1。這一結(jié)果為各方認(rèn)可。

即使考慮到漏報(bào)等因素，記者所采訪到的眾多統(tǒng)計(jì)學(xué)者、人口學(xué)者，給出的“最樂觀”數(shù)字，也只有1.65。

老齡化方面，對(duì)于老齡化社會(huì)界定的標(biāo)準(zhǔn)是：如果人口中65歲及以上老年人口比重超過7%，或60歲及以上老年人口比重超過10%，即進(jìn)入老齡化社會(huì)。老齡化程度還可以細(xì)分：當(dāng)60歲以上的人口占總?cè)藬?shù)的10%-19%為輕度，20%-29%為中度，30%及以上則為重度。

當(dāng)前，中國60歲及以上老人比例達(dá)到13.26%，已屬于“輕度老齡化”。

出生人口性別比，正常情況下是103-107 - 女為100。1980年以前，中國出生人口性別比基本正常，波動(dòng)在105-106間。而在實(shí)行獨(dú)生子女政策30年后的2010年，這一指標(biāo)已上升到118.06。

出生人口性別比嚴(yán)重偏高的直接后果就是，數(shù)千萬男性“光棍”的出現(xiàn)。

根據(jù)人口普查資料等計(jì)算的結(jié)果是，到2020年，中國約有11200萬25歲-35歲的男青年，而相應(yīng)20歲-30歲的女青年約有7200萬。屆時(shí)，光棍可能超過4000萬人?；蛘哒f，不到3位適婚男性中就有1位單身。

相比之下，甘肅酒泉的農(nóng)村地區(qū)自進(jìn)行全面“二胎”試點(diǎn)以來，出生人口性別比近年來已回到106.30、106.83的正常水平。

對(duì)于出生人口性別比的問題，2007年1月時(shí)任國家人口計(jì)生委主任張維慶曾公開表態(tài)說，導(dǎo)致出生人口性別比升高的原因是多方面的，特別是傳統(tǒng)重男輕女觀念的根深蒂固。這一問題與嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策也有一定關(guān)系，但計(jì)生政策只是加劇了出生人口性別比升高的狀況，并不是說實(shí)行計(jì)生政策就必然導(dǎo)致性別比的偏高。

其實(shí)早在“六普”數(shù)據(jù)發(fā)布前，包括時(shí)任國務(wù)院第六次人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組成員、國家發(fā)改委副主任朱之鑫在內(nèi)的數(shù)位官員就曾預(yù)計(jì)，“六普”主要數(shù)據(jù)出爐之時(shí)，“單獨(dú)二胎”政策實(shí)施的時(shí)間表也將確定。

官方聲明

國家衛(wèi)生計(jì)生委宣傳司司長、新聞發(fā)言人毛群安告訴記者，這里所說的生育政策絕不能簡單地理解為計(jì)劃生育政策，更不能認(rèn)為是可以生二胎或者“單獨(dú)二胎”。

官方文件

國家衛(wèi)生計(jì)生委印發(fā)的《“服務(wù)百姓健康行動(dòng)”實(shí)施計(jì)劃》，主要圍繞學(xué)習(xí)先進(jìn)找差距、健康促進(jìn)為百姓、優(yōu)質(zhì)服務(wù)樹形象、提高群眾滿意度四方面開展。計(jì)劃要求，要進(jìn)一步簡政放權(quán)，從群眾不滿意的地方改起，深化醫(yī)改中破除“以藥養(yǎng)醫(yī)”、創(chuàng)新體制機(jī)制、調(diào)動(dòng)醫(yī)務(wù)人員積極性三大內(nèi)容，加強(qiáng)衛(wèi)生計(jì)生行業(yè)作風(fēng)和醫(yī)德醫(yī)風(fēng)建設(shè)，加強(qiáng)綜合執(zhí)法監(jiān)督和基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)行為監(jiān)管，打擊非法行醫(yī)。同時(shí)，要完善生育政策，適時(shí)出臺(tái)調(diào)整方案，加大計(jì)生特殊家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助力度。

公眾討論

計(jì)劃一經(jīng)發(fā)布，迅速引發(fā)公眾的討論。記者發(fā)現(xiàn)不少網(wǎng)友把“生育政策”理解生多少孩子。此前，有媒體報(bào)道稱，正在傳言多年的“單獨(dú)二胎”，即夫妻雙方一方為獨(dú)生子女的可生育第二個(gè)孩子政策，有望在近期重啟。而近年來，放開二胎政策也被多眾多學(xué)者、專家重提。

官方回應(yīng)

國家衛(wèi)生計(jì)生委新聞司司長、新聞發(fā)言人毛群安表示，現(xiàn)在很多人把生幾個(gè)孩子狹義地理解為生育政策，事實(shí)上，生育政策包括非常龐雜的內(nèi)容，“如果把調(diào)整‘生育政策’簡單地理解為二胎又有放開的跡象這明顯是不正確的，這和是否放開單獨(dú)二胎或者二胎政策不是一回事?！?/p>

此前，針對(duì)此前一度被熱炒的“單獨(dú)二胎”政策或于近期重啟的消息，毛群安曾明確表示，我國必須將長期堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國策不動(dòng)搖。“完善生育政策”是新組建的國家衛(wèi)生計(jì)生委的一項(xiàng)重要職責(zé)。國家衛(wèi)生計(jì)生委正在組織調(diào)研人口數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)和分布的關(guān)系，研究提出完善政策的思路和方案。

專家觀點(diǎn)

2013年8月6日人口學(xué)家、北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授陸杰華在接受采訪時(shí)表示，此次國家衛(wèi)生計(jì)生委文件所提到的完善生育政策并非新的提法，早在人口發(fā)展十二五規(guī)劃中我國已明確提出要完善。所謂生育政策，不僅包括媒體和社會(huì)各界高度關(guān)注的“單獨(dú)二胎”政策放開，還包括提高對(duì)執(zhí)行計(jì)劃生育家庭的獎(jiǎng)勵(lì)、對(duì)失獨(dú)家庭的扶持等多方面內(nèi)容。

陸杰華認(rèn)為，根據(jù)目前的人口形勢，我國生育政策已經(jīng)迎來調(diào)整窗口期，原因是我國已長期處于低生育水

平，總和生育率偏低。實(shí)行計(jì)劃生育政策30多年來，我國累計(jì)少生了4億多人口。上世紀(jì)90年代中期以后，我國總和生育率降到1.8左右，已經(jīng)低于國際公認(rèn)的2.1的人口更替水平。進(jìn)入21世紀(jì)，我國持續(xù)維持低生育水平。

另外，少子化和人口老齡化日益嚴(yán)重。2000年“五普”的數(shù)據(jù)顯示，我國0～14歲人口占總?cè)丝诘谋壤?2.8%，到了2010年的“六普”，這一比例快速下降到16.6%，少子化現(xiàn)象日漸明顯。與此同時(shí)，我國老齡人口還在持續(xù)增加。國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2012年我國60歲及以上人口已占總?cè)丝诘?4.3%。

另外，國家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)公報(bào)還顯示，2012年我國15～59歲勞動(dòng)年齡人口首次下降?！斑@也從側(cè)面表明，我國的人口紅利已從豐厚時(shí)期進(jìn)入到下行通道；按現(xiàn)在的下降速度，可能到不了2030年，我國勞動(dòng)力將出現(xiàn)‘負(fù)債’。

不過，完善計(jì)生政策不等于放開二胎。陸杰華明確表示，人口計(jì)生政策調(diào)整與堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國策并不矛盾；而且“逐步完善政策”并不意味著要“放開二胎”。

據(jù)了解，我國的計(jì)生政策一直處于調(diào)整完善中，比如允許雙方都是獨(dú)生子女的夫婦生育二胎，部分地區(qū)“單獨(dú)”家庭也能生二胎，部分省取消一二胎之間生育間隔時(shí)間的限制，允許再婚夫婦生育二胎或三胎等?！拔覈纳咦罱K應(yīng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同策、地區(qū)同策?！标懡苋A說。

其他看法

對(duì)于計(jì)劃生育政策是否放開，人口專家梁建章則建議徹底放開。梁建章認(rèn)為，其他國家的經(jīng)驗(yàn)說明徹底放開人口政策不會(huì)造成人口爆炸。即使有擔(dān)心，也可以先放開，發(fā)現(xiàn)反彈嚴(yán)重再收回來。梁建章認(rèn)為，計(jì)劃生育不利于國家發(fā)展。人口減少，尤其是年輕人口減少，會(huì)給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)帶來勞動(dòng)力減少、創(chuàng)新活力衰退、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)沉重、國家財(cái)政困難等負(fù)面影響，患上日本的“老年病”。

梁建章認(rèn)為，真正需要擔(dān)心的不是放開后出生人數(shù)的短暫反彈，而是幾年之后，新生兒數(shù)量又會(huì)雪崩式地下滑。原因除了生育率在補(bǔ)償生育結(jié)束會(huì)回落之外，是育齡女性急劇減少，這背后是1990年代生育率快速下降，導(dǎo)致90后母親在不到10年會(huì)減少約一半。這個(gè)大滑坡將嚴(yán)重惡化老齡化程度，加劇未來人口的衰減。應(yīng)對(duì)這個(gè)滑坡的最好方式是，在完全放開后，當(dāng)生育率再度下滑到替代水平時(shí)，實(shí)施鼓勵(lì)生育的措施，力求把生育率提升至更替水平，維持正常繁衍。

開放時(shí)間表

2014年全國人大代表、國家衛(wèi)計(jì)委科學(xué)技術(shù)所所長、首席研究員馬旭3日在接受采訪稱，“全部放開單獨(dú)二孩沒有時(shí)間表”，預(yù)計(jì)今年全國共計(jì)有20多個(gè)省份實(shí)行“單獨(dú)二孩”政策，由此產(chǎn)生的每年新增新生人口不會(huì)超過200萬，對(duì)整體公共服務(wù)有一定壓力，但壓力不大。關(guān)于“全部放開單獨(dú)二孩”，馬旭表示“要慎重”。

2014年10月，有媒體報(bào)道“中國可能在兩年左右向所有夫婦放開二胎政策”，國家衛(wèi)計(jì)委回應(yīng)稱，目前暫無全面放開生育二胎的時(shí)間表。

據(jù)中央人民廣播電臺(tái)經(jīng)濟(jì)之聲《天下財(cái)經(jīng)》欄目采訪中國社科院副院長蔡昉稱，中國可能在兩年左右時(shí)間內(nèi)向所有夫婦放開二胎政策。報(bào)道還稱，放開二胎政策可能不會(huì)顯著提高生育率，中國計(jì)劃生育政策、金融政策、公共政策的調(diào)整將給經(jīng)濟(jì)增長帶來巨大好處。

此消息引發(fā)廣泛關(guān)注和熱議，國家衛(wèi)計(jì)委回應(yīng)稱，目前國家暫無全面放開生育二胎的時(shí)間表。

專家觀點(diǎn)

對(duì)于政策有望調(diào)整推進(jìn)的消息，北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授陸杰華表示，全面放開二孩對(duì)于解決目前中國社會(huì)人口老齡化的問題，以及釋放人口紅利都將有極大好處。調(diào)整的時(shí)間點(diǎn)上來說，他個(gè)人認(rèn)為越快越好，不過今年年內(nèi)就能夠制定出最終政策并對(duì)外發(fā)布的可能性較小?！笆宄跗冢簿褪敲髂陮⒑苡锌赡艹雠_(tái)政策。”陸杰華表示這是目前他個(gè)人所作出的一個(gè)預(yù)測判斷。

中國社科院人口和勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所研究員王廣州也表示，基于人口學(xué)研究數(shù)據(jù)，他個(gè)人是支持我國二孩政策的全面放開，事實(shí)上早在2012年他就曾建言可以跳過單獨(dú)兩孩的階段，一步到位全面放開，可以首先在個(gè)別省市選取試點(diǎn)進(jìn)行。而近兩年單獨(dú)兩孩放開后，生育申請(qǐng)低于預(yù)期的事實(shí)，也驗(yàn)證了他當(dāng)初的研究結(jié)論。

深圳政策

深圳:到香港生二胎算超生

出臺(tái)全國首部明確規(guī)定境外超生問題的地方性法規(guī) 《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)人口與計(jì)劃生育條例》日前通過，于2013年1月1日起施行。這個(gè)條例被視為首部針對(duì)境外超生問題作出明確規(guī)定的地方性法規(guī)。

條例規(guī)定，"夫妻雙方為深圳市戶籍，或一方為本市戶籍另一方為非本市戶籍的中國內(nèi)地公民，違反女方戶籍地生育政策在境外生育子女且其子女在本市辦理入戶或者兩年內(nèi)在境內(nèi)居住滿18個(gè)月的"，按超生處理。

2014年深圳毗鄰香港，有相當(dāng)一部分戶籍居民到港澳等地生育二胎。深圳此次通過的條例明確規(guī)定，對(duì)超生人員無論是行為發(fā)生地、現(xiàn)居住地、戶籍地均可征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。

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